跨行政区创新体系的建设、运行与演化可能经历三个阶段:孕育阶段、结网阶段和体系化阶段。

在跨行政区创新体系建设之初，跨行政区创新联系合作较少，各相邻地区的创新活动比较独立。在全球化、信息化压力下，由于产业转移和技术扩散等力量的推动，各区域的政府等都开始寻求多区域合作(其中一个重要的方面就是创新合作)。各地区的企业也开始寻找合作伙伴，加强合作与联系，以增强企业竞争能力;大学与科研单位主要为本地区提供科技服务，也可能有少量的跨行政区合作。这些合作与联系都将促进更大的区域创新体系的形成与发展。

随着产业联系的日益加强，人才流动日益频繁，科研合作日益密切，各地方政府在相互合作的基础上，开始制定多区域共同的合作与交流的目标与行动计划、规则等，⁽¹⁾并大力改善市场条件，创造良好的投资环境，不断降低交易成本，保障各创新主体能在良好的市场环境下进行创新活动，以实现多区域合理分工、优势互补，企业更加有目的地整合各种创新资源，提高生产水平，增强竞争力。大学与科研单位也在有组织地开展科技条件平台整合、科研联合攻关⁽²⁾等，跨行政区创新体系开始建立起来。

相邻行政区域的创新主体之间的联系进一步加强，各创新主体的创新活动逐渐实现了网络化，一个行政区域的政府、大学、科研单位、企业与相邻行政区域的政府、大学、科研单位、企业形成了多向的、紧密的联系，不仅是不同行政区域内同类创新主体形成了紧密联系，不同类型的创新主体也会跨行政区发生自由联系(特别强调的是:此时政府的作用已经从支持合作伙伴的建立和启动合作转向创新网络的运行与管理⁽³⁾)。跨行政区创新体系开始走向成熟。

(二)跨行政区创新体系建设与运行的影响因素分析

政府是跨行政区创新体系建设与运行的重要推动力量，特别是在创新体系孕育期，政府作用是至关重要的，它是跨区域创新体系的最为主要的推动力之一。它通过区域政策、联合项目等多种形式，促进多行政区区域的创新合作，随着跨行政区创新体系的建立和运行，政府逐渐从具体项目中退出，主要为创新合作提供良好的创新合作政策环境与基础设施等。

值得注意的一点是，政府并不是万能的，政府的过度干预会对跨行政区创新体系产生负面影响。目前，由于各种因素特别是体制因素的影响，主要由政府推动和大量参与的创新合作的效果并不理想。

2.利益分配机制。

利益分配问题是跨行政区创新体系建设与运行的关键，各行政区联合建设跨行政区创新体系的主要目的是促进本地区社会、经济、技术发展，而对其他地区的发展并不真正关心，因而在创新合作过程中，十分注重个体利益，甚至是短期利益。对于需要牺牲目前利益的项目以及长期项目，可能采取拒绝态度，以至于形成坚实的行政壁垒，主要表现在以下几个方面:①阻碍产业转移，限制了企业的进一步发展，如一些省市为了维持本地区的经济实力，想方设法阻碍企业搬迁转移到更适合其发展的地区。②技术研发仅面向本地区科研单位和大学。如各地的科技计划项目主要是向本地大学与科研单位招标，极少面向其他地区。③阻碍非本地区企业兼并本地区企业，即使在市场竞争中告败，当地政府也会极力维持，而不允许非本地企业兼并重组。④阻碍生产力要素资源(包括科技资源)的流动等。

因此，要实现跨区域创新合作，必须打破区域壁垒，形成互惠互利的利益分配机制。好的利益分配机制是跨行政区创新体系建设与运行的持续动力，不断推动跨行政区创新体系向更高层次发展;利益分配不合理，则跨区域创新合作难以维持，跨行政区创新体系运行受阻甚至解散。

3.共同创新环境。

共同环境是跨行政区创新体系形成的基础，共同环境包括共同的政策环境、创新氛围、创新服务体系、基础设施等，一致性强的共同环境可以加快科技资源的流动，减少科技创新合作交易成本，有利于创新合作的快速持续进行。而不同的认同感以及地方主义不利于合理公平竞争，不利于创新合作;创新环境的千差万别使各地区的创新能力差异较大;政策环境的差异也增加了创新协作的难度。

跨行政区创新体系运行的不同发展阶段，其共同环境的建设内容与所起的作用是不同的。在初期阶段(孕育阶段)，共同环境建设的重点是共同基础设施建设，实现创新主体、创新资源的互通互连，推动跨行政区的创新合作，而在中期阶段(结网阶段)和高级阶段(体系化阶段)，完善共同环境的重点在于创新政策与创新氛围的多区域融合，随着创新政策、创新氛围的进一步融合，创新主体与资源实现自由流动，资源配置更为高效，创新效率进一步提高，跨行政区创新体系更趋于成熟。

4.区域创新联系。

区域联系(特别是产业联系)是催生跨行政区创新合作的重要动力。各地创新主体在相互联系、交流的过程中会不断产生运用具有相对优势的外部力量解决本地力量难以解决的问题的设想，创新合作因此而不断产生，推动跨行政区创新体系的形成与发展。而区域联系少的区域之间，由于相互交流不多，创新合作较少，跨行政区创新体系建设缓慢甚至难以形成。

产业创新联系是跨行政区创新体系的核心联系。产业创新联系包括产业公共技术的联合开发、产业创新资源的交流、技术人才的流动等，产业创新联系的发生、发展极大地推动了区域之间的创新合作:在跨行政区创新体系建设初期，产业创新联系较少，主要是基于产业链上下游分工与合作，其形式主要是产品—原料供应关系，而随着跨行政区创新体系的建设与运行，产业创新联系愈加密切，不仅是上下游企业的创新联系更加紧密，而且同类企业也开展技术联合攻关、人才交流等，产业创新联系的发展实现了创新的多个行政区一体化。

(1)European Commission. Methodology for Regional and Transnational Technology Clusters: Learning with European Best Practices［R］. 2001.3.

(2)柳卸林:《21世纪的中国技术创新系统》，北京大学出版社，2000年版，第173～212页。

(3)Federal Ministry of Education and Research(German). Networks of Innovation in International Perspective［R］.2002: 1－29.

三、跨行政区创新体系运行机制分析