今日财经期刊佳作关注 国有企业混合所有制改革：现状与理论探讨

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国有企业混合所有制改革：现状与理论探讨

作者:  毛新述. 来源：《北京工商大学学报》2020年03期

  导读  

一、研究背景及问题的提出

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”这标志着混合所有制改革在我国的全面启动。此后，国企混合所有制改革进程大大加速，甚至部分地区出现混改“刮风”的现象，因此，出于对国有资产流失的担忧，后续有关混改的政策出现了收紧。《2015年国务院政府工作报告》将混合所有制经济由此前的“加快发展”改成了“有序实施”。2015年9月，国务院发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出“政府引导，市场运作”“完善制度，保护产权”“严格程序，规范操作”“宜改则改，稳妥推进”四项基本原则；国家发展和改革委员会(简称“发改委”) 颁布的《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》指出，在国有企业投资项目引入非国有资本时，要完善引资方式，规范决策程序，防止暗箱操作和国有资产流失。这一转折，使得我国国企混改的步伐更加规范稳健。2016年出台的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》提出了员工持股的混合所有制形式，为国企混改提供了新的思路。《2017年国务院政府工作报告》提出，要深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。同样是2017年，党的十九大报告指出，要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。2019年，国资委印发的《中央企业混合所有制改革操作指引》指出，混合所有制改革要按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求推进。混合所有制改革不是单纯的为混而混，而是产业链中产业节点混合、市场化经营机制的混合、不同资源禀赋的混合，切忌一窝蜂、定比例，要发挥市场配置资源的作用，绝不能用行政手段取代市场。随着《国企改革“双百行动”工作方案》的发布，我国国企混改在继续向更大更广方向发展的基础上，由广入深，由“怎么混”向“怎么改”转变，同时混改机制进一步突破，与之相配套的参与机制、经营机制、退出机制、分配机制也不断完善。

在此背景下，我国混合所有制改革的现状如何？混合所有制改革的逻辑和理论基础是什么？如何有效推进国有企业的混合所有制改革？这些问题的探讨，对于推进我国混合所有制改革具有较为重要的理论和实践价值。

二、国有企业混合所有制改革的现状

国有企业混合所有制改革在央企和地方国企有序推进。根据中央企业产权登记数据显示，近年来混合所有制企业户数呈上升趋势。2013—2016年，中央企业及各级子企业中混合所有制企业户数占比由65.7%提高至68.9%，2017年增加超700户后，占比为69%，同年省属企业为56%①。不过，中央企业、省属企业等的集团公司几乎都是国有独资企业(整体上市的除外)。而国有上市公司均属于混合所有制企业，只是混合程度不同而已。因此目前开展的混合所有制改革试点主要是在国有集团公司以外的国有非上市公司进行。2016—2019年，发改委一共公布了四批试点企业名单，总计210家。由于发改委并未公布具体企业名单，考虑到数据的可获得性，本文以2003—2018年国有上市公司为例，并进一步按参与竞争的程度分为市场竞争类和非市场竞争类两类②，股东按其层级分为中央、省级和市级三层③，通过分析其第一大股东和前十大股东中国有股股东合计持股的变化，来展示我国国有上市公司的混合所有制改革取得的进展。相关数据见表1。

从表1可以看出，国有上市公司第一大股东从2003年的平均45.12%下降到2018年的38.17%，下降了6.95%。其中下降幅度最大的是2006年度，下降了4.86%，这主要是股权分置改革中国有股对非国有流通股的补偿导致的。随后第一大股东持股比例总体稳定。区分市场竞争类和非市场竞争类企业来看，尽管非市场竞争类行业第一大股东的持股比例较市场竞争类而言高出约4～8个百分点，但其变化趋势基本一致。区分第一大股东层级来看，无论股东是中央、省级还是市级政府控制的企业，第一大股东持股比例其变化趋势基本一致；相对而言，中央企业和省属企业控股的上市公司，第一大股东持股比例下降更多。

表1 国有上市公司第一大股东和前十大股东持股比例变化 单位：%

资料来源：根据CSMAR前十大股东数据整理获得。

从前十大股东来看，国有股股东合计持股比例从2003年的平均51.73%下降到了2018年的48.70%，下降了3.03%。同样，由于股权分置改革的影响，2006年度下降幅度最大，为4.54%，随后前十大股东中国有股股东合计持股比例总体稳定，并略有上升。结合第一大股东的变化趋势，可以看出，尽管第一大股东下降比例幅度较大，但减少的部分可能并没有被非国有股股东购买，而是由其他国有企业购买，即并未发生产权性质的转移，这种股权变化属于股权分散化，而不是混合所有制改革。区分市场竞争类和非市场竞争类企业来看，相对第一大股东而言，非市场竞争类企业前十大股东中国有股股东合计持股比例较市场竞争类企业而言更高，高出约6～10个百分点；并且自2006年以后，非市场竞争类企业前十大股东中国有股股东合计持股比例总体呈增长趋势。区分股东层级来看，无论股东是中央、省级还是市级政府控制的企业，前十大股东中国有股股东合计持股比例其变化趋势基本一致。

从上述经验证据可以看出，尽管混合所有制改革作为新一轮国有企业改革的重要抓手，但是，从目前来看，中央和省属集团公司的混改尚未破冰，国有上市公司的混改程度并未有实质性的变化。相反，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域的国有股权还有所增加，试点混改企业数量十分有限。因此，可以得出，目前对有关混合所有制改革的推进仍比较谨慎和缓慢。究其原因，主要有：

第一，从国有集团公司看，其资产规模大，分拆上市和公司制改造尚未全部完成前导致的股权定价困难，以及产权和人事关系尚未理顺等因素导致混改难以推进。

第二，国有上市公司作为整个集团的优质资产，尤其是非竞争性行业的上市公司，其盈利能力强，国有集团公司通常更愿意增持而不是出售其股权，除非政府采用行政方式强制要求实现股权主体多元化。这也一定程度上解释了尽管国有上市公司第一大股东持股比例有所下降，但前十大股东国有股持股比例并未下降的状况。

第三，混改的配套制度还不完善，特别是国有企业的信息披露还不透明，混改导致的国有资产流失始终是悬在其头上的“达摩利斯之剑”。这也是目前不得不采用渐进式混改试点推进的主要原因。

三、混合所有制改革的理论探讨

(一)混合所有制经济的内涵

目前，对什么是混合所有制经济还存在一定的争议[2-4]。总体来看，混合所有制经济的概念包含宏观和微观两个层面。宏观层面上，混合所有制经济是指一个国家或地区经济结构的非单一性(见图1)，即可通过公有制经济(单独的公有制企业和混合所有制企业的公有制成分)和非公有制经济(单独的非公有制企业和混合所有制企业的非公有制成分)的比重来衡量。微观层面，混合所有制经济是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的经济实体，即混合所有制企业。新一轮国有企业混合所有制改革，更加强调在微观层面上建立融合国有资本、集体资本与其他资本的混合所有制企业，以此来做强做优做大国有企业和国有资本。

图1 混合所有者经济结构

需要指出的是，混合所有制企业与股份制企业既有联系，也有区别。两者的区别在于：混合所有制企业是从投资主体的所有者性质(公司资本的所有制构成)的角度来界定的，而股份制企业是从投资主体(股东)对公司的责任形式来界定的。因此，两者没有必然的对应关系。两者的联系表现为国有上市公司，既是股份制企业，也是混合所有制企业。

(二)混合所有制改革的逻辑与理论基础

回顾和总结学术界基于国有企业混合所有制改革的研究文献，目前其主要理论观点有两种：效率观和资源互补观。

1.效率观

效率观认为由于政府对国有企业干预过多，以及国有企业所有者长期缺位，对管理层缺乏一套有效的监督和激励体系，通过混合所有制改革，能够引进民营企业来改善政府干预过多的情况，并有效监督管理层。

理论界针对效率观的研究有两方面的内容。一方面认为国有企业的无效率主要源自政府对企业经营活动的干预[12]。政府基于特定政治目的分派给企业偏离其经营目标的社会职能会让企业获利能力下降。林毅夫、李志赟[13]认为国有企业的生产经营进入“高投入、低产出”窘境的原因并不在于公有制经济本身相较非公有制经济处于劣势，而是社会职能的实现让国企背上了沉重的政策性负担，因而，国企改革应该以减少国企非经济责任为主。而从社会成本考虑，国有企业改制需要妥善处理后续的社会冲击，尤其是影响社会稳定的裁员，以及改制后企业逃税动机明显增加等问题[14]。另一方面认为，缺乏对管理者的有效监督和激励，是造成国企效率低下的主要原因[15]。吴敬琏[16]认为，国企所面临的绩效差的问题主要源于企业产权的不清晰和公司内部治理结构的不完善。与一般企业相同，国有企业也存在着两权分立的代理问题，且由于所有者缺位，这一问题往往较一般企业更为严重[17]。因此，通过混合所有制改革提升国企运行效率的逻辑在于，引入外来股东可以帮助国企完善公司治理，解决所有者缺位问题。

2.资源互补观

资源互补观强调各股东资源进行优势互补，共同创造价值。资源互补观突破了传统公司治理理论中侧重价值分配的窠臼，更加强调各股东资源进行互补合作，共同创造价值。因为股东资源是各股东所拥有或控制的财务资本、无形资源(含社会资本、独特资源)和组织能力等多种资源要素的复合体，具有异质性、互补性等特征[5]。在此视角下，在国有股东与非国有股东股权融合的形式下，混改实质是对各股东资源的互相认可与双向选择，合作的最终目的统一于更大的价值创造。党的十八届三中全会指出，混合所有制改革有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。通过混合所有制改革放大国有资本，提高经济效益和竞争力，这一逻辑和理论主要体现为资源互补观。

在理论界，资源互补观的形成源于两方面理论的突破。一方面，在关于公司治理的理论研究中，以往基于“财务资本”比例划分股权结构与股东权利的观点越来越为学者所质疑，这一点既有理论上的观念突破，也有越来越多的实际案例可供印证，如很多上市公司在发行股票时采取同股不同权的“双层股权架构”。在传统公司治理理论下，公司股东结构的变化仅仅体现在股权比例的变化上，却没能发现在财务资本的形式下，其实质是提供财务资本的股东将各自拥有的异质性资源进行整合。引入拥有异质性资源的股东，是公司获取该资源的重要途径[6]。在此基础上，股东资源的异质性、互补性成为新股东引入的重要选择标准[7]；与此同时，股东实际控制权并非按原有财务出资比例固定不变，而是随股东拥有资源的情况、依赖性程度等改变而改变[8-9]。另一方面，公司基于其拥有的各类资源通过良好管理进行价值创造的研究也越来越强调非财务资源的作用[7]。已有研究认为，资源拥有者具备干预公司资产使用的动机和能力[10]；作为资源拥有者的股东，会根据其掌握资源对公司价值创造的重要程度拥有相应的话语权[8]。因此，按照股东资源观，股东之所以成为股东，并不是人们所看到的资本所有权与使用权的简单分离，也绝不是投入资本之后远远地做公司的旁观者，而更可能是公司的发起者和“治理—管理”活动的核心参与者[11]。

因此，资源互补观下的混合所有制改革，强调资本合作的本质是股东资本后面的资源的合作，强调股东合作的基础是股东资源的互补和匹配。混合所有制改革实现的基础，首先依赖于混改各方所拥有资源的互补性；而参与混改的各方合作意愿的达成则有赖于对各自资源的甄别；混改预期效果的最终达成，实质是互补性资源整合吸收后，通过良好的治理和管理进行的价值创造。

需要指出的是，效率观和资源互补观的应用并不相互排斥，更多的时候互为前提、同时体现。例如，通过混改引进外部非国有股东，一方面，要实现资源的有效互补和整合，需要有效的公司治理机制。而有效的公司治理机制的建立，需要以政企、政资分开为前提。另一方面，随着新的股东和股东资源的引入，也必然会导致政府干预程度的逐步减少。当然，在不同国企改革阶段、不同类型国企的改革中，两种理论所发挥的指导作用可能不同。例如，在政企不分、政资不分(尤其是国资委成立前)的阶段，或者对于非竞争性企业、政府直接控制的国有集团公司，更多的可能是基于效率观来推进混合所有制改革；而对竞争性企业而言，资源互补观将成为混合所有制改革的主要理论基础。

四、国有企业混合所有制改革的未来设想

在目前国有企业混合所有制改革谨慎推进的背景下，国企混改未来应当如何有效推进？考虑到国有企业性质、功能和层级的不同，本文认为，未来国有企业混合所有制改革，应当基于效率观、资源互补观来分类分层推进，并且不断完善混合所有制改革的配套制度。

(一)分类推动国有企业混合所有制改革

国有企业的性质和功能不同，其混合所有制改革的政策和程度也应有所不同。按国有企业参与市场竞争的程度，可将国有企业划分为市场竞争类和非市场竞争类两大类。

市场竞争类国有企业是指以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标的国有企业。如2015年中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》(简称《指导意见》)中的商业一类、2014年财政部发布的《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》(简称《通知》)分类中的第三类国有企业及地方国资委所定义的竞争类或市场竞争类国有企业(如地产企业、建筑企业)。对于市场竞争类国有企业，从效率观的角度看，应当尽量减少政府干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，混合所有制改革的力度可以更大。从资源互补观的角度看，即使国有企业不存在财务资本稀缺的情况，也应当积极引入拥有企业所需非财务资本(如市场资源、技术资源、管理资源)的股东，混改后实现国有股东相对控股或参股即可。这样一方面可以通过相对控股的杠杆效应充分放大现有国有资产，另一方面可以通过引入股东和资源不断提高国有企业的活力和竞争力。

非市场竞争类国有企业是指除市场竞争类以外的其他国有企业。按照设立目标，非市场竞争类国有企业可以进一步划分为特定功能类和公共服务类国有企业。特定功能类国有企业是指承担了资源保障、国家安全等战略或专项任务等特定功能，需要同时兼顾经济效益和社会效益的国有企业。如关系国家经济命脉的重要行业和关键领域，包括涉及国家安全的行业、自然垄断的行业，如《指导意见》中的商业二类，《通知》分类中的第一类、第二类的中央国有企业等。特定功能类国有企业的混改不能单纯依赖市场手段或行政手段，而应当将两者有效地结合起来，混改后仍需保持国有股的绝对控制。如果能将此类企业中竞争性业务和功能性业务设置不同的主体分别运营，则竞争性业务可以参照市场竞争类企业来推进混改。公共服务类国有企业是指以确保国家和地方城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标的国有企业，如《指导意见》分类中的公益类。公共服务类国有企业的混改需要谨慎推进。

根据上述分析，不同类型国有企业的混合所有制改革设想如表2所示。

表2 国有企业分类与混合所有制改革

二)分层推动国有企业混合所有制改革

国有企业按代表国家履行出资人职责的政府层级可分为：中央国有企业(中央企业)、省属国有企业(省属企业)和其他国有企业(市属或县属企业)。除整体上市外，由国家直接控制的国有企业一般为国有独资企业(非上市公司)，通常称之为国有集团公司(集团公司)。国有上市公司(上市公司)一般由国家间接控制，国有集团公司通常是国有上市公司的控股股东(有些也为间接控制)。我国国有企业通过多年的改革和发展，逐步形成了以集团公司为母公司和众多子公司为主要特征的企业集团，比较典型的控制关系如图2所示。从其控股的层级来看，通常至少存在一个层级，最大可达几十级。

图2 国有企业典型控股结构图

首先，从集团公司层面看，除整体上市外，国有集团公司的混改尚未破冰。一方面，国有集团公司，特别是中央企业，大多是超大型企业，其资产规模巨大，在集团层面引入其他资本进行混合所有制改革往往较为困难。另一方面，由于我国国有企业特有的分拆上市模式，集团公司往往将优质资产分拆出来单独上市，这时集团公司要么成为空壳公司(仅持有上市公司股权)，要么成为承载各种低效、辅业资产和历史包袱的实体公司，混改吸引力不大。然而，如果不推进国有集团公司的混改，那么国有集团公司，尤其市场竞争类国有集团公司的市场主体地位难以确定，势必影响到包括现代企业制度在内的一系列制度的建立和完善。国有集团公司混改的理论依据主要基于效率观，目的是减少政府对国有企业的过度干预。对市场竞争类国有集团公司混合所有制改革应当以国有资本投资、运营公司的设立为依托，借助资产证券化(如整体上市)、兼并重组(包括国有上市公司反向并购)、引入战略投资者等形式，实现从“管资产”到“管资本”的转变，形成灵活有效的经营管理机制，最终实现放大国有资本的目的。具体而言：(1)国有集团公司具备整体上市条件的，应当积极推动国有集团公司整体上市；(2)具有多元化投资性质的控股集团公司，可以转化为纯粹的国有资本投资或运营公司；(3)没有达到上市条件的国有集团公司，可以先搞股份制改造，引入非国有资本来达到混合所有制改革的效果；(4)长期经营困难、无发展前途，以及可持续经营能力堪忧的集团公司，应该积极与非公有制经济进行资源整合，优势互补，寻求新的发展机会，或者逐步退出。

其次，对集团公司层面以下的国有企业，应当按照资源互补观的要求，积极推进投资主体多元化。在总结目前混改试点的经验上，逐步改变目前混改试点推进的思路，出台混改“负面清单”，即凡是没有禁止的领域和行业，都可以有序地推进。

在分层分类推进国企混合所有制改革的过程中，最大的担忧仍是可能引发的国有资产流失问题。尽管建立健全的国有产权交易制度和产权交易市场对解决这一问题十分必要，但是强化国有企业的信息披露，特别是财务报告信息披露也刻不容缓。国有企业是最大的公众受托企业，然而，截至目前，我国仍未强制要求国有企业定期公开披露财务报告。在这一背景下，社会公众无法对混改过程中转让股权估价的合理性及混改后的经济后果进行评价和监督，这反过来又会阻碍我国混改过程的推进。因此，加强国有企业信息披露已成为推进混改的重要前提和基础。

五、研究结论

混合所有制改革是目前国企改革的重中之重，也是完善现代企业公司治理的前提基础。通过前述分析，本文得出以下结论：(1)尽管混合所有制改革日益成为我国国企改革的重要举措，但从混合所有制改革的实践来看，目前中央和省属集团公司的混改尚未破冰，国有上市公司的混改程度并未有实质性改变；相反，由于国有股东更愿意增持而不是出售盈利能力强的上市公司股份，导致在电力、石油、天然气、电信等非竞争性行业的国有股权还有所增加，混改试点企业数量十分有限。总体看，目前政府对有关混合所有制改革的推进仍比较谨慎和缓慢。(2)混合所有制经济是指一个国家或地区经济结构的非单一性。新一轮混合所有制改革不是通过增加单独的非公有制企业来提高混合所有制经济的比重，而是更加强调在微观层面上建立融合国有资本、集体资本与其他资本的混合所有制企业，以此来做强、做优、做大国有企业和国有资本。(3)混合所有制经济改革的逻辑和理论基础包括资源互补观和效率观。资源互补观下的混合所有制改革，强调资本合作的本质是股东资本背后资源的合作，强调股东合作的基础是股东资源的互补和匹配。效率观主要强调减少政府干预。效率观和资源互补观的应用并不相互排斥，更多的时候互为前提、同时体现。现阶段资源互补观应成为混合所有制改革的主要理论基础。(4)国有企业的性质、功能和层级不同，决定了国企混合所有制改革必须分类分层推进。无论基于效率观还是资源互补观，市场竞争类国有企业的混改都应加速推进。国有集团公司应当基于效率观的要求开展试点；而对于国有集团公司控制的其他企业，应基于资源互补观尽快出台混改的“负面清单”来加速推进。为了防止混改过程中的国有资产流失，国有企业的信息披露，特别是财务报告信息披露的公开透明已刻不容缓。

注 释：

①国务院国资委产权局副局长通报混改制情况，网址：http:∥www.guoqi.org/listing/newsshow.php?id=689。

②本文中非市场竞争类公司是指属于下列行业的公司：采矿业(B)，石油加工、炼焦及核燃料加工业(C25)，黑色金属冶炼及压延加工业(C31)，有色金属冶炼及压延加工业(C32)，汽车制造业(C36)，铁路、船舶、航空航天和其它运输设备制(C37)电力、热力生产和供应业(D44)，燃气生产和供应业(D45)，水的生产和供应业(D46)，土木工程建筑业(E48)，铁路运输业(G53)，道路运输业(G54)，水上运输业(G55)，航空运输业(G56)，电信、广播电视和卫星传输服务(I63)，互联网和相关服务(I64)，房地产业(K70)，新闻和出版业(R85)，广播、电视、电影和影视录音制作业(R86)，文化艺术业(R87)。上述行业以外的公司为市场竞争类。

③中央是指由国家或部委控制，如国务院国资委、财政部、铁道部、教育部等控制的企业。省级是指由省(直辖市、自治区)、新疆建设兵团和计划单列市(大连市、青岛市、宁波市、厦门市、深圳市)国资委及其他所属部门控制的企业。市级是指由市级及以下政府及所属部门控制的企业。

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四、健康生活

【如何预防空调病?】平时应多喝清凉饮料,如菊花茶、金银花茶、茶饼、绿豆汤、莲子木耳等。另外要多吃冬瓜、丝瓜类蔬菜和蛋、肉、牛奶等,少吃冷冻品,多食蛋白质丰富的食品。冰箱里的食物开封超过一天的,最好别再食用。同时还要勤洗澡,保持室内通风顺畅,外出时要注意防晒。

《现代财经-早读分享》是由《现代财经》天津财经大学学报编辑部编辑出版（总第1618期）

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