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惩罚式激励：企业残保金负担及就业效应分析

  导读  

一、问题的提出

就业是残疾人享有的基本人权之一，也是其满足生存需要、参与社会活动、共享改革发展成果的重要途径。我国党和政府历来高度重视残疾人事业的发展。《中华人民共和国宪法》明确规定，国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民劳动、生活和教育；党的十九大报告强调，要在“弱有所扶”上不断取得新进展；十九届四中全会则进一步指出，要健全残疾人帮扶制度。从发展脉络来看，我国政府对残疾人的就业扶持经历了从建国初期以革命伤残军人为优待抚恤重点，到改革开放后积极兴办社会福利企业集中安置残疾人就业并辅之以税收优惠的政策支持，以及广泛开展企事业单位分散式按比例吸纳残疾人就业的历史演变。其中，就按比例安置残疾人就业而言，依据《中华人民共和国残疾人保障法》 《中华人民共和国就业促进法》和《残疾人就业条例》，我国对未达到残疾人就业安置比例的机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位（以下简称用人单位）征收残疾人就业保障金（以下简称残保金），对超额完成就业安置任务的则予以奖励。可见，残保金制度的就业促进机制一方面体现在企业为避免残保金的惩罚而积极推动落实残疾人安置就业，另一方面则体现在企业超额完成安置指标时的奖励。简言之，这种制度设计实际上是一种奖惩并举且以惩罚为主的惩罚式激励。理论上，该激励机制能够从客观上对残疾人就业起到重要的帮扶作用；但从实践来看，对超额完成残疾人就业安置义务的企业予以奖励的情况并不常见。而且从笔者近年对粤、湘、辽、鄂、苏等地逾百家企业走访所了解的情况来看，随着国内外经济下行、企业盈利能力下滑和产业结构转型调整压力的加剧，残保金引致的企业不合理负担问题越来越为企业诟病，但政界与学界均尚未对此问题予以足够重视。

国内外以残保金为主题的研究成果较为有限。既有研究成果的研究视角主要包括：第一，以残疾人权益保障为逻辑起点对残保金的征收、使用与绩效评价进行研究（张奇林等，2018）。[1]第二，从按比例就业的残疾人规模、残疾人就业质量与稳定性、用人单位缴费遵从度、残保金支出范围及效果等方面指出当前该制度运行所面临的现实困境（张奇林和张东旺，2014；梁土坤，2016）。[2-3]第三，探讨社会组织吸纳残障人士就业的可行性（黄晨熹等，2018）。[4]第四，在社会治理背景下，探讨通过架构、主体、机制三维度优化残疾人福利模式的路径（周沛，2016）。[5]另有学者认为残保金收支结余规模庞大，说明其资金并未得到充分利用，同时也反映残保金制度运行之低效，而由此引致的负面效应最终为企业所承担（中国财政科学研究院课题组，2016）。[6]

总体来看，既有研究成果主要侧重于从残疾人权益视角出发，针对残疾人就业安置比例的设定水平对用人单位的惩戒作用，以及用人单位以残保金代偿残疾人就业安置义务的倾向等问题展开研究，这为本文奠定了较好的基础。但需要改进的空间是，对于残保金本身的制度设计，以及该制度运行对企业负担诱致效应的探讨尚显不足。例如，现有研究和现有制度设计未能充分考虑残疾人供给类型、供给结构与用人单位需求类型、需求结构的匹配，从而几乎使企业充分安置残疾人就业成为不可能完成的任务，由此也导致企业为履行该项社会责任需支付较为高昂的经济成本。与此同时，已有文献所涉及的研究方法以理论分析、规范分析为主，定量研究很少。面对当前新冠肺炎疫情席卷全球、企业举步维艰的现实背景，统筹考虑促进残疾人就业以及落实减税降费政策、巩固和拓展减税降费成效的现实需要，有必要进一步展开更为深入的研究。

本文的边际贡献主要体现在：第一，基于残疾人权益实现与企业负担能力相结合的新视角，明晰残保金制度运行的机制。第二，结合A股上市公司财务数据的仿真分析及笔者近年来多次的企业实地调研，对残保金推动残疾人就业的可能性、可行性以及由此对企业负担所施加的影响做出总体判断。第三，综合考虑改善残疾人就业状况的政策初衷与深化减税降费的目标要求，从强化公共部门责任、适当降低残保金征收标准、修订残保金征收使用管理办法等方面提出进一步完善残保金就业激励机制的政策建议。

二、残保金制度的初衷及作用机制

残保金制度的初衷在于鼓励企业扩大对残疾人的用工需求，从而积极推动落实残疾人就业，并履行企业应承担的社会责任。总体来看，我国的残保金制度具有政府强制性干预、以企业为绝对负担主体、通过惩罚式激励实现政策目标等特征。在该制度框架下，企业既可以通过招收残疾人从而免缴残保金，亦可以通过缴纳残保金从而免招残疾人。上述两种做法均依法合规，所不同的是，二者的成本收益比不一。细致分析可以发现，企业能够在二者间进行成本—收益分析的前提条件是社会上存在足够多符合条件的残疾人。基于此，本文首先从残疾劳动力市场的供求关系出发，对残保金影响企业用工决策及负担水平的作用机制进行探讨。

（一）残保金制度的初衷

随着国家治理的法治化水平不断提高，现代社会对待残疾人的态度和方法已由医学、慈善视角转向人权视角。该视角认为，同其他社会成员一样，残疾人也平等地享有生存权、发展权等各项权利。因此，人道主义精神下的新残疾人观将残疾人视作能够为社会创造财富的重要一员，而政府有责任和义务针对其在社会参与中所处的弱势地位施以救助措施（吴填，2013）。[7]换言之，对残疾人这一群体的优先待遇与特殊照顾，恰是平等、公平、正义等价值理念的重要体现。

众所周知，就业是民生之本，也是包括残疾人在内的全体公民维持生存、获得尊严的基本渠道。同时，残疾人通过就业取得收入也有助于减轻财政的转移支付负担。正因如此，残保金制度的初衷就在于动员社会力量解决残疾人的就业难题，避免残疾人因自身发展受限而陷入贫困或边缘化状态，进而减少国家、家庭及个人的经济负担。对企业而言，按比例安置残疾人就业本质上也属于企业应履行的社会责任，企业理应出于避免或减少残保金支出的目的而为残疾人提供工作岗位，从而客观上发挥促进残疾人就业的作用，这亦契合残保金制度的初衷。

（二）当前我国的残保金制度安排

我国残保金制度源于财政部1995年10月颁布的《残疾人就业保障金管理暂行规定》（财综字〔1995〕5号）。该规定指出，残保金由劳动服务机构负责征收，暂按预算外资金进行管理，实行财政专户储存。此后，残保金的征收主体经历了由劳动服务机构到工商部门、再到社保机构、最后到地税机关的转变，残保金也归入政府性基金预算安排。2007年5月1日起施行的《残疾人就业条例》（国务院令第488号）第八条明确规定，用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。到2015年9月，财政部、国税总局、中国残疾人联合会联合发布《残疾人就业保障金征收使用管理办法》（财税〔2015〕72号），对残保金的计征办法、支出用途、征收主体与预算管理办法做出进一步规范。自此，地税机关成为残保金的唯一征收主体，残保金收支则转入一般公共预算统筹安排。

具体来看，残保金是未按规定完成残疾人就业安置比例的用人单位缴纳的资金，其计算公式是：

其中，需安置就业的残疾人应持有《中华人民共和国残疾人证》或《中华人民共和国残疾军人证》。用人单位需要解决就业的残疾人数量主要由在职职工人数确定。就用人单位的残保金负担而言，在不招收残疾人的情况下，其负担还与上年度在职职工的年平均工资相关。

近年来，残保金的减免政策有所放宽。具体来看，自2017年4月1日起，免于缴纳残保金的企业范围，由工商注册登记之日起3年内在职职工总数20人（含）以下调整为在职职工总数30人（含）以下；自2018年4月1日起，在职职工年平均工资的计算上限由当地社会平均工资的3倍调整为2倍；自2020年1月1日起，将残保金由单一标准征收调整为分档征收，从而使得企业名义负担有所减轻。①政策依据分别是《财政部关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》（财税〔2017〕18号）、《关于贯彻落实降低残疾人就业保障金征收标准政策的通知》（税总函〔2018〕175号）、《关于完善残疾人就业保证金制度更好促进残疾人就业的总体方案》（发改价格规〔2019〕2015号）。此外，依据相关规定，残保金制度下所征收的款项，将用于奖励超额完成残疾人安置义务的用人单位，并用于它们的残疾人职业培训、教育、康复等。

总体而言，我国的残保金制度与当前的国情、国力基本相适应，能够节约一定的财政资源。实践中，尽管该制度对超额和未足额完成残疾人就业安置义务的用人单位分别实行奖励和缴纳残保金惩罚，但总体上仍以后者为主。与德国的企业与公共机构中残疾人雇员比例需达6%、日本企事业单位的残疾人雇员比例需达1.8%至2.1%相比（杨立雄和兰花，2011），[8]我国将用人单位安置残疾人就业的比例设定为1.5%确实不高。但从实际执行情况来看，由于我国残保金制度对公共部门的约束力并不强（梁土坤，2016），[3]企业事实上成为按比例安置残疾人就业的责任主体与残保金的绝对负担主体。

（三）残保金影响企业用工决策及负担水平的作用机制

残保金是政府干预残疾人就业市场的政策工具之一。于政府而言，残保金作为惩罚手段能够激励企业为残疾人提供更多的就业岗位；于企业而言，未依规安置残疾人就业所缴纳的残保金就是用人单位为此支付的成本。因此，从本质上说，残保金与残疾人就业岗位具有一定的替代性。显然，残保金负担的高低将对企业的残疾人用工决策及总体负担产生重要影响。

前已述及，理论上，政府通过残保金制度实现残疾人的充分就业，前提在于社会上存在足够多符合条件的残疾劳动力，这些条件包括：第一，所雇用的残疾人具有一定劳动技能与就业意愿，且持有残疾人证；第二，考虑到残疾劳动力的流动性相对较弱，用人单位与残疾人的区域分布格局还应大致相当，否则，将出现残疾劳动力供求分布的区域性结构失衡。企业存在是否雇用残疾人的成本收益权衡。具体而言，企业雇用残疾人工作所获得的预期收益既包括残疾工人通过劳动为企业创造的价值，也包括企业雇用残疾人所享受的增值税即征即退、残疾人工资所得税前加计扣除等优惠；而企业雇用残疾人的成本，则既包括显性的残疾人工资，也包括残疾人可能因劳动能力受限而给企业带来的隐性负担，如较低的工作效率、作业过程中及往返工作场地时较高的安全隐患等。

简言之，当社会上存在足够多符合条件的残疾人时，企业可以在雇用残疾人的收益与成本之间权衡。当收益大于成本时，企业自然倾向于雇用残疾人从而免缴残保金，这有利于促进残疾人就业；而当收益小于成本时，企业无疑更倾向于选择主动缴纳残保金，但其后果是不利于残疾人就业。然而，当社会上不存在足够多符合条件的残疾人时，残保金在推动残疾人就业方面的前提条件实际上并不具备。这时，企业将不得不被动选择缴纳相应比例的残保金，而这既不利于残疾人就业，亦增加企业负担，有悖于该制度的初衷。

三、我国残保金征收管理与残疾人就业的实际状况

长期以来，我国残保金归入预算外资金管理或政府性基金管理。但自2015年起我国的残保金收支项目由政府性基金预算转列一般公共预算管理，因而国家层面的残保金收支规模数据仅更新至2014年。尽管如此，本文仍可以从已公布的部分年度统计数据中对残保金的收支规模及残疾人的新增就业情况管窥一豹，具体如表1所示。

表1显示，从收入规模来看，2010—2014年我国残保金收入总额由162.40亿元上升至284.27亿元，年均增速为14.73%；而支出总额则由103.95亿元上升至212.00亿元，年均增速为18.88%；结余资金规模也呈扩大趋势。从残保金支出用途来看，2010—2014年参加职业培训的残疾人由27.60万人次上升至38.20万人次，年均增长6.15%；接受康复的人数规模总体呈上升态势，由2011年的631.80万人次增加至2014年的751.50万人次，但2011年和2014年持证残疾人数分别为2230.50万人和2946.74万人。可见，接受康复的人数规模与持证残疾人总量相比仍相距甚远。此外，2010—2012年由中国残疾人联合会兴办的残疾人职业培训基地数由2504家骤减至1927家；2013年和2014年该数字虽有所回升，但仍低于2010年的水平。

从残疾人的实际就业状况来看，2010—2014年持证残疾人的新增就业人数平均约为32.30万人，且2014年还明显下滑。其中，新增按比例安置残疾人的就业人数在7万至8.7万之间波动。城镇残疾人登记失业率则大体呈上升趋势，并于2013年首次突破10%，劳动年龄段城镇残疾人就业比例也仅在35%左右。

表1 残保金收支及残疾人新增就业情况（2010—2014年）

资料来源：残保金收支数据来自《中国财政年鉴》（2011—2015），持证残疾人数来自《中国残疾人事业统计年鉴》（2012—2015），城镇残疾人登记失业率、劳动年龄段城镇残疾人就业比例数据来自2010—2013年度《中国残疾人状况及小康进程监测报告》，其他数据来自《中国残疾人事业发展统计公报》（2011—2015），“-”表示数据缺失。

残疾人就业渠道方面，根据《中国残疾人事业发展统计公报》，城乡持证残疾人的各类就业渠道及人数情况具体如表2所示。

表2 城乡全体持证残疾人各类就业渠道及人数（2016—2018年） 单位：万人

资料来源：15～59岁就业年龄段持证残疾人总数数据来自《中国残疾人事业统计年鉴》（2017—2018），其余数据来自《中国残疾人事业发展统计公报》（2016—2018）。其中，2018年的就业年龄段持证残疾人总数数据缺失；不同年份的就业形式及其统计口径存在差异，如2018年的灵活就业人数已包含社区、居家就业。

根据表2，以2017年为例，该年度15～59岁就业年龄段持证残疾人总数为1904.70万人，而持证残疾人的就业总人数为942.10万人，占前者的比重仅为49.46%。纵观2016—2018年城乡持证残疾人总体规模及各类就业渠道，尽管按比例就业的残疾人由66.90万人次增长至81.30万人次，占就业年龄段持证残疾人的比重由7.47%上升至8.57%，但相比而言，农业种养加与灵活就业始终是残疾人的主要就业形式，2016—2018年通过以上两种渠道实现就业的残疾人分别为714.20万人、618.30万人和734.70万人，占残疾人就业总人数的比重分别高达79.70%、65.63%和77.47%。

结合残保金制度的初衷及上述事实可知，近年来，尽管残保金收入与结余资金规模不断增长，但残疾人就业总人数、按比例就业人数始终未有实质性提升，且按比例就业较之于农业种养加、灵活就业等而言也并非残疾人就业的主要途径。因此，基于当前残疾人就业的总体格局可以明确的是，借助残保金这一惩罚式激励所实现的残疾人就业效应实际上较为微弱。

四、残疾劳动力供需总量、结构及企业残保金负担水平的测算分析

理论分析与经验估测均不难证明，当全社会持有残疾人证且具备一定劳动技能的残疾人总量大于所有用人单位按规定比例应安置的残疾人总量，且二者在区域间的分布大体对应时，可以认为，残保金制度具备促进残疾人就业的前提条件与可能性，否则将构成用人单位尤其是企业的一项不合理税费负担。基于数据可得性，本文以A股上市公司财务数据与统计年鉴数据为基础，对企业残疾人劳动力的供需总量、结构及残保金负担进行测算。

（一）数据来源及测算方法

我国现行残保金制度的计费基数、免征范围、最低安置比例等确立于2015年10月1日，因此，本文采用沪深A股上市公司2015—2017年的数据作为研究样本，测算我国上市公司的残疾劳动力供需总量、结构与残保金负担。

从企业对残疾劳动力的需求来看，依据残保金的计算公式，企业在职职工人数与在职职工年工资总额的样本区间为2015—2016年，企业注册地、行业代码、营业收入的样本区间为2016—2017年。为保证样本选取的科学性与质量，本文参考赵健宇和陆正飞（2018）的做法，[9]剔除ST及*ST企业、数据缺失企业以及职工人数低于最低征收标准（2016年为21人，2017年为31人）的企业，最终获得5253个有效样本观测值。以上数据均来自国泰安CSMAR数据库。同时，借鉴马双等（2014）的做法，[10]各省级行政区划的法定残疾人就业最低安置比例数据通过人工浏览当地政府网站等方式搜集得到。从安置比例的要求来看，除北京（1.7%）、新疆（2%）、上海（1.6%）和四川（1.6%）外，其余省份最低安置比例均为1.5%。

假设符合企业用工需求的残疾人应具备基本的劳动技能，且不考虑残疾劳动力本身的失业率与就业意愿。就全社会残疾劳动力的供给而言，具备劳动能力的持证残疾人是指15～59岁的中轻度持证残疾人。各地区的持证残疾人总数、中轻度残疾人数、劳动年龄段持证残疾人数等信息来自2017—2018年的《中国残疾人事业统计年鉴》。

（二）残疾劳动力供需总量与结构的测算分析

将各企业员工数与所在地规定的残疾人安置比例相乘再进行加总，可以得到全国及各地区企业应安置就业的残疾人总量，具体如表3所示。

根据表3的测算结果，残疾劳动力供需总量方面，2016年、2017年全国范围内A股上市公司应安置就业的残疾人人数分别为228.9万人和207.04万人；同期，15～59岁的中轻度伤残等级持证人数分别为1090.62万人和1100.90万人。可见，从全国层面来看，单纯考虑样本企业，则全社会残疾劳动力供大于求。但需要说明的是，在不考虑行政事业单位的情况下，根据国家统计局公布的数据，2017年仅全国登记注册的大中型工业企业数就多达58854家，明显超过本文所研究的A股上市公司所覆盖的范围。因此，现实中全社会企事业单位对残疾劳动力的需求应远远大于本文测算的上市公司应安置的残疾人数。况且，残疾劳动力本身的失业率与就业意愿较普通人更低，加之按比例就业始终并非残疾人主要的就业渠道，因此，操作层面上，全社会符合企事业单位用工需求的残疾劳动力供给数，将显著低于本文测算的残疾劳动力供给数。

表3 各地区A股上市公司应安置就业的残疾人数及15～59岁的中轻度持证残疾人数（2016—2017年）

注：中轻度残疾人是指《中国残疾人事业统计年鉴》中的伤残三级、四级人员；就业年龄段中轻度持证残疾人数，依据《中国残疾人事业统计年鉴》中的15～59岁年龄段持证残疾人数以及中轻度残疾人占总人数的比重等计算得出。

就残疾劳动力供需结构而言，从区域分布来看，2016年位于北京、上海的A股上市公司应安置就业的残疾人数分别为48.84万和20.47万，2017年则分别为42.06万和18.96万，均高于同期15～59岁的中轻度伤残等级持证人数。2016年和2017年位于广东的A股上市公司应安置就业的残疾人人数分别为33.43万人和28.31万人，而同期15～59岁的中轻度伤残等级持证人数分别为38.94万人和38.63万人。可见，两年中前者均少于后者。其余省份的A股上市公司所应安置就业的残疾人人数，均远远低于15～59岁的中轻度伤残等级持证人数。换言之，残疾劳动力的供求分布存在一定的区域间失衡，对于北京、上海来说，即便是符合条件的残疾人全部通过按比例就业的形式获得工作，企业在完成法定的就业安置义务方面依然存在难度。

（三）企业当前残保金负担水平的测算结果分析

研究中难以直接获取各企业实际安置就业的残疾人数量以及实际缴纳的残保金金额，因此，基于数据的完整性与可得性考虑，为便于测算企业当前的残保金名义负担水平，本文将近三年各地区以按比例就业形式获得工作的持证残疾人占当地持证残疾人总数的比重作为企业实际安置残疾人就业的比例。这样处理的理由在于，残疾劳动力在区域间分布不均，且流动性相对偏低，而企业实际能够安置的残疾人数量与本地区持证残疾人的供给数量密切相关，因此，假设本地区按比例就业的残疾人占比与企业实际安置残疾人的比例大体一致，在操作层面具有一定的合理性与可行性。综上分析，将企业残保金的计算公式稍加调整后可得：

依上式，可相应得到2016—2017年我国各地区A股上市公司所应负担的残保金名义费负及其占营业收入的比重，具体如表4所示。

表4 各地区A股上市公司应负担的残保金金额及其占营业收入的比重（2016—2017年）

续表4

注：由于难以统计，本文暂不考虑部分地区出台的形式各异的残保金减免政策，因而此处测算结果为残保金名义费负而非实际负担，与表1所列2010—2014年全国残保金实际收入存在差异。

根据表4，就全国范围而言，2016年和2017年上市公司的残保金名义费负约为1600～1700亿元，占上市公司营业收入比重约为0.70%。分地区来看，北京、上海、广东上市公司的残保金名义费负接近或超过200亿元，领先于全国其他地区；部分地区，如山西、内蒙古、河南、海南、贵州、陕西等省份上市公司的残保金费负占营业收入比重大于1%。①企业残保金名义费负的测算结果与国家已公布的残保金收入数据存在差异，其原因除来自各地出台的残保金减免政策外，还可能来自各地残保金征收力度和范围不一等原因，由此造成部分企业残保金费负畸高，而实际上整体征收规模有限。结合实地调研了解到的情况可知，在不考虑政策减免和企业漏缴、少缴的情况下，部分地区的残保金名义费负已逼近甚至超过调研中部分企业的增值税税负水平，而增值税在我国是第一大税种，也是企业最为重要和直接的税费支出之一。由此可见，并不起眼的残保金负担对企业经营利润和现金流的稀释作用事实上不容小觑。具体而言：

第一，经济下行时期，企业利润收缩，因而残保金负担痛感凸显。当前，受经济下行叠加严峻突发疫情对国内外经济形势的不利影响，企业盈利能力本身偏弱，对税费成本的变动也更为敏感。因此，不考虑企业性质、“一刀切”式的残保金制度所引致的企业费负痛感日益强烈，对利润空间的挤占效应也愈加明显。前已述及，企业应安置就业的残疾人数主要基于企业在职职工人数计算得出，现实中，应安置残疾人就业人数较多的行业以制造业、采矿业、建筑业等传统行业为先，同时也包括信息传输与信息技术服务业等战略性新兴产业。但问题是，相较而言，高科技企业通常对员工的知识技能水平要求较高，对该类型企业的多数工种而言，残疾工人往往难以胜任。其结果是，在现行残保金制度安排下，企业难以招募到足够多具有劳动技能与劳动意愿且满足其用工需求的残疾工人，因而只能被动转向以残保金代偿。此外，我国企业在空间上集中分布于东部沿海省份，尤以京津冀、长三角、珠三角等中心区域居多，因此，上述地区企业对持证残疾人的用工需求也相对更大。而残疾人数量并不具有与之相同的分布格局，且残疾工人的流动性较之于普通劳动力更低。其结果是，有就业意愿的持证残疾人与有用工需求的企业往往在空间上并不匹配，即企业“用工荒”和残疾人“就业难”问题并存，从而使得企业的残保金负担亦随之进一步走高。

第二，在税务部门全责征收的条件下，企业残保金负担或将进一步攀升。目前，税务部门已被确立为残保金的唯一征收主体，其在强化缴费基数（工资基数）等涉费信息管理方面的专业优势，对于实现残保金收入增长、节约残保金征纳成本和规范残保金征缴体制机制都具有重要意义。与此同时，企业偷、逃、漏缴残保金所面临的处罚风险也相应增加，因而那些费负承受能力有限的民营企业、小微企业，在残保金名义负担率居高不下的情况下更易陷入经营困境。

第三，残保金制度客观上导致企业更热衷于取得残疾人证而非真正安置残疾人就业。尽管残保金制度旨在鼓励企事业单位为残疾人创造更多的就业岗位，但在现行残保金制度安排下，企业必须雇用持有残疾人证或残疾军人证的工人，方可视为完成按比例安置就业的义务，也才有资格享受有关的税收优惠。因此，企业对残疾工人的需求事实上已异化为对残疾人证件的需求，从而客观上导致企业更热衷于取得残疾人证而非真正安置残疾人就业。依据《中国残疾人事业统计年鉴》公布的数据，2010年末我国残疾人总人数高达8502万人，而到2017年末，我国全部持证残疾人总数也仅为3403.97万人。换言之，以残疾人证件作为企业安置残疾人就业的标准，使全社会合乎政策要求的残疾工人供给数量大为减少，企业完成按比例安置残疾人就业义务的难度进一步增加。实践中，企业的残保金负担本身不低，因此，为尽量减轻缴纳残保金对企业经营的负面影响，有相当比例的企业或亲自上阵，或委托中介机构争抢残疾人及其残疾人证。另有部分残疾人采取“挂靠”残疾证的方式，一方面与企业签订劳动合同，由企业为其支付相应的工资，另一方面又私下签署协议，无需到岗，企业也不必为其承担工资以外的任何责任。同时，调研中部分企业反映残疾人证办理程序复杂、时间冗长，企业即便能够雇用到符合其用工条件的残疾人，但也往往由于员工尚未取得正式的残疾人证，而出现了企业无法享受残保金减免政策优惠的情况。而上述行为不仅对残疾人就业市场的正常运行秩序形成一定干扰，也违背残保金制度的初衷。

五、结论与政策建议

上述分析表明，尽管按比例安置残疾人就业本质上属于企业应履行的社会责任，但残保金的惩罚式激励机制并未充分考虑到全社会残疾人的基本情况以及企业等用人单位对残疾人的需求量及需求结构。因此，有必要对现有政策进行优化调整，从而真正实现其政策设计初衷。此外，近年来，尽管我国已采取了一系列减税降费措施，但从全球营商环境的比较来看，我国的总税率及社会缴费率还明显高于世界主要经济体国家，这表明我国的营商环境仍有待完善（庞凤喜和杨雪，2018；徐浩和张美莎，2019；王雄飞等，2018）。[11-13]因此，改革现有的残保金征收制度能够为进一步深化减税降费改革提供挖潜空间。根据前文分析，本文提出如下政策建议：

第一，适度调降企业安置残疾人就业的比例，且对残疾人就业保障更多采用奖励而非惩罚举措。基于前述测算分析及企业实地调研可知，持证残疾劳动力的供求分布在空间上不相匹配，对于部分地区而言，具备一定劳动技能的持证残疾人数总体上小于企业应安置就业的残疾人数，即现行残保金制度并不充分具备促进残疾人就业的前提与可能。因此，各级政府应在摸清本地区残疾人基本情况的基础上，依据自身实际制定残保金减免措施，对经营规模小、经济效益差、安置残疾人就业确实存在困难的企业应予以特殊照顾，对超额完成残疾人安置义务的企业则应提高奖励力度。

第二，在全国范围内适度调低残保金缴费基数。基于税务机关在涉费信息处理方面的专业性以及充分掌握费源的前提，通过普惠式下调企业残保金缴费基数从而减轻企业负担的现实条件已经具备。例如，可允许企业在社会平均工资与本企业职工平均工资间从低选择计费基数，从而缓解部分高薪行业、高薪企业因残保金缴费基数过大所引致的费负畸高问题。

第三，进一步修订和完善残保金的征收、使用管理办法。在摸清本地区残疾劳动力及其证件的供需状况基础上，提升残疾人证的核发及管理效率，适当缩短办证周期，便于企业尽快安排符合其用工需求的残疾人持证上岗；细化残保金征收管理实施细则与配套政策，加大各地区残保金预算的公开力度，并接受社会公众的监督，从而提高残保金的资金使用效率，充分发挥残保金在促进残疾人就业与改善残疾人生活方面的积极作用。

第四，尽管近年来国家为推动按比例安置残疾人就业开展了诸多工作，但在现实生活中，农业种养加和灵活就业依然是残疾人最为主要的就业形式。因此，在依法推进按比例就业的同时，政府还应统筹考虑该制度运行的成本，包括企业雇用残疾人的增值税即征即退、残疾人工资所得税前加计扣除等优惠和残保金征收过程中的管理成本，以及所安置的残疾人就业人数、残保金收入等收益，以期为就业困难的残疾人提供更具针对性、更有效率的援助服务与政策支持。

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作者简介：庞凤喜，中南财经政法大学教授，经济学博士，主要从事税收理论、税收政策及社会保障问题研究；牛 力（通讯作者），中南财经政法大学博士研究生，主要从事税收理论与政策研究，联系方式niuli_1117@163.com。

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三、健康生活

【健康小贴士】患有高血压的人平时可以吃一些野兰荞茶来改善，野兰荞茶可以直接吃，也可以当茶泡，或者是煮饭时候加一点进去一起煮。中医食疗法没有副作用，但是见效慢，所以吃药的高血压患者并不能轻易自行停药，食疗可以作为辅助的作用进行降血压，而且需要长期坚持。

《现代财经-早读分享》是由《现代财经》天津财经大学学报编辑部编辑出版（总第1701期）

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